原创 施文凯 养老金融50人论坛 2024-05-31 17:01 undefined
中国养老保险体系财政政策研究
施文凯
**内容提要：**养老保险是满足老年群体需求、促进社会公平、实现共同富裕的基本制度安排，财政政策是促进养老保险体系发展的重要保障。本文通过分析财政政策促进养老保险体系发展的具体实践，认为主要存在基本养老保险财政依赖程度偏高、财政支出结构有待优化，补充养老保险税优模式有待完善、政策公平普惠程度不足等问题。养老保险体系财政政策要与养老保险体系发展方向相适应，根据不同养老保险制度的功能定位和制度属性提供差异化的支持，强化对养老保险体系发展的引导功能。建议优化基本养老保险财政支出机制，深化基本养老保险自身改革；完善补充养老保险税收优惠政策，提升政策的公平性与普惠性。
**关键词：**基本养老保险 补充养老保险 财政政策 财政补贴 税收优惠政策
文章结构框架
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精彩内容摘编
引 言
养老保险是满足老年群体需求、促进社会公平、实现共同富裕的基本制度安排。改革开放以来，为适应社会主义市场经济发展需要，我国积极推进养老保险体系建设和制度改革，已经初步构建起多层次、多支柱养老保险体系，制度发展取得显著成就，但也面临一些挑战（施文凯、董克用，2022）。我国自2000年前后进入人口老龄化社会以来，人口老龄化速度加快，人口年龄结构老化迅速。截至2023年年末，全国60岁及以上人口总数为2.97亿人，占比为21.1%，其中65岁及以上人口2.17亿人，占比为15.4%，老龄化程度持续加深，对养老保险体系形成严峻挑战。解决养老保险领域发展不平衡不充分问题，发展多层次、多支柱养老保险体系，是我国养老保险体系改革的重点内容。财政是国家治理的基础和重要支柱，在推动社会保障事业发展中发挥着重要作用，财政政策是促进养老保险体系发展的重要保障。本文在研究财政政策促进我国养老保险体系发展具体实践的基础上，重点分析养老保险体系中财政政策存在的问题，据此提出完善养老保险体系财政政策的建议。
财政政策促进养老保险体系
发展的具体实践
（一）财政政策保障基本养老保险运行
第一支柱基本养老保险具有平滑终身收入、分散长寿风险和实现收入再分配等功能（李珍、赵青，2020），是防止老年贫困、抵御长寿风险、促进社会公平和推动全体人民实现共同富裕的重要制度安排。我国基本养老保险包括城镇职工基本养老保险制度（以下简称“职工养老保险”）和城乡居民基本养老保险制度（以下简称“居民养老保险”）。通过这两个制度平台，我国基本实现了覆盖全民的发展目标，建成了世界上覆盖人数最多的基本养老保险体系。基本养老保险是我国多层次、多支柱养老保险体系的基础和核心，因此，在整个养老保险体系中，基本养老保险所享受的财政政策种类最全、财政补贴规模最多、税收优惠力度最大，并由政府承担制度运行的兜底保障责任。
1.财政政策保障职工养老保险制度运行
职工养老保险包括两项子制度：一是城镇企业职工基本养老保险（以下简称“企业职工养老保险”），主要覆盖城镇各类企业及其职工、个体工商户及灵活就业人员；二是机关事业单位工作人员基本养老保险（以下简称“机关事业单位养老保险”），主要覆盖机关事业单位及其工作人员。两项子制度的制度结构、运行机制和参量设计基本保持一致，基金独立运行。从政策实践看，职工养老保险财政政策主要包括财政支出政策和税收优惠政策。
职工养老保险财政支出政策包括两个部分：一是由于机关事业单位作为机关事业单位养老保险的用人单位，财政需要履行机关事业单位养老保险的单位缴费义务，即承担用人单位缴费责任。二是当职工养老保险基金出现支付不足时，财政提供补贴以保障制度运行，即承担制度运行补贴责任。从实际情况看，财政承担职工养老保险补贴责任是人口老龄化冲击、制度转轨成本、个人账户基金缺口以及制度内部参数漏损等多种原因所导致的。
职工养老保险税收优惠政策包括两个部分：一是个人所得税优惠政策。个人缴纳的基本养老保险费（单位职工和灵活就业人员缴费分别是个人缴费基数的8%和20%）属于专项扣除，不计入应纳税所得额；个人领取的基本养老金免征个人所得税。也就是说，职工养老保险个人所得税优惠政策是全流程免税优惠政策（EEE模式）。二是企业所得税优惠政策。企业作为用人单位，为职工缴纳的基本养老保险费（企业缴费是本企业所有职工个人缴费基数之和的16%）准予在企业所得税税前扣除。
2.财政政策保障居民养老保险制度运行
居民养老保险由2009年建立的新型农村社会养老保险和2011年建立的城镇居民社会养老保险两项制度在2014年合并而成，主要覆盖年满16周岁（不含在校学生）且不属于职工养老保险制度覆盖范围的城乡居民。制度实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，基础养老金与个人账户养老金相结合的支付方式。从政策实践看，居民养老保险财政政策主要包括财政支出政策和税收优惠政策。
居民养老保险财政支出政策包括两个部分：一是政府为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的基本养老保险费，即承担困难群体缴费责任。二是财政提供补贴以保障制度运行，即承担制度运行补贴责任。从实际情况看，居民养老保险财政补贴主要包括个人账户缴费补贴、基础养老金待遇补贴以及个人账户基金缺口补贴等情况。
居民养老保险税收优惠政策主要是指个人所得税优惠政策。个人缴纳的基本养老保险属于专项扣除，不计入应纳税所得额；个人领取的基本养老金免征个人所得税。也就是说，居民养老保险个人所得税优惠政策是全流程免税优惠政策（EEE模式）。
（二）财政政策支持补充养老保险发展
我国补充养老保险体系由第二支柱的企业年金制度、职业年金制度以及第三支柱个人养老金制度等组成，它们是我国多层次、多支柱养老保险体系的重要组成部分。与第一支柱基本养老保险不同，补充养老保险多是自愿参加的积累型养老金制度，参加人数有限，再分配功能不强，主要发挥补充保障的功能。因此，补充养老保险财政政策在类型和力度方面，都与基本养老保险存在一定差距。
1.财政政策支持企业（职业）年金制度发展
我国第二支柱养老保险包括两项制度：一是面向企业及其职工的企业年金制度，二是面向机关事业单位及其工作人员的职业年金制度。两项制度均要求用人单位和职工个人共同缴费，资金归属个人所有，通过市场化运营实现保值增值；区别在于企业年金是自愿参加，职业年金是强制参加。从政策实践看，企业（职业）年金财政政策主要是指税收优惠政策，此外还包括针对职业年金的财政支出政策。
第一，企业（职业）年金税收优惠政策包括两个部分：一是企业（职业）年金的个人所得税优惠政策。在缴费环节，用人单位缴费部分在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税。个人缴费部分在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期应纳税所得额中扣除；在投资环节，企业（职业）年金基金投资运营收益分配计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；在领取环节，个人领取的企业（职业）年金不并入综合所得，全额单独计算应纳税款。也就是说，企业（职业）年金个人所得税采取递延纳税优惠政策（EET模式）。二是企业年金的企业所得税优惠政策。企业为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除；超过的部分，不予扣除。第二，机关事业单位作为职业年金的用人单位，财政需要履行职业年金的单位缴费义务，因此针对职业年金的财政支出政策主要是指财政承担用人单位缴费责任。
2.财政政策支持个人养老金制度发展
我国第三支柱养老保险主要是指个人养老金制度。2022年，我国正式建立政府政策支持、个人自愿参加、市场化运营的个人养老金制度，补齐了我国多层次、多支柱养老保险体系的最后一块拼图。个人养老金的参加范围是参加基本养老保险的劳动者，资金归属个人所有，通过市场化运营实现保值增值。从政策实践看，个人养老金财政政策主要是指税收优惠政策，确切地说是个人所得税优惠政策。与企业（职业）年金税收优惠模式相同，个人养老金同样采取递延纳税优惠政策（EET模式）：在缴费环节，个人缴费按照12000元/年的限额标准，在综合所得或经营所得中据实扣除；在投资环节，投资收益暂不征收个人所得税；在领取环节，个人领取的个人养老金，不并入综合所得，单独按照3%的税率计算缴纳个人所得税。目前，3%的税率已是工资、薪金所得个人所得税适用的最低税率。
作者单位：
中国财政科学研究院
本文为节选，全文刊于《财政科学》2024年第2期
欢迎按以下格式引用：
施文凯.中国养老保险体系财政政策研究[J].财政科学,2024(2):94-103.
内容来源 | “财政科学”公众号
责任编辑 | 刘佳星
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养老金融50人论坛（Ageing Finance Forum，CAFF50）于2015年12月9日正式成立。论坛成员由政界、学界和业界具有深厚学术功底和重要社会影响力的人士组成。论坛主要关注养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三部分内容，致力于成为养老金融领域的高端专业智库，旨在为政策制定提供智力支持，为行业发展搭建交流平台，向媒体大众传播专业知识。随着对养老金融研究的深入，为了促进产业落地，贵州国康养老金融研究院于2021年1月29日在北京宣布成立，致力于将自身建设成为一流、综合、专业的养老金融智库。
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