原创 北航学报社科版 养老金融50人论坛 2025-06-12 17:02 北京
中国多支柱养老金体系的
功能定位、现实困境与发展趋向
董克用1, 张栋2
（1.清华大学五道口金融学院 中国保险与养老金融研究中心，北京 100084
2.中国农业大学 人文与发展学院，北京 100083)
**作者简介：**董克用（1953—），男，山西太原人，教授，博士，研究方向为养老金融。
**基金项目：**教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目（21JZD035）。
摘要： 中国已经初步建立一个覆盖范围广泛、多主体参与的规模庞大、制度复杂的多支柱养老金体系。但总体来看，中国多支柱养老金体系仍面临诸多挑战，尤其是在人口老龄化风险加剧的背景下，长期的供需矛盾愈发凸显，其中最突出的挑战是养老金体系的结构性失衡，第一支柱基本养老保险“一支独大”，第二、三支柱养老金积累有限。应进一步明确多支柱养老金体系功能定位：第一支柱基本养老保险应定位于保障基本生活，第二支柱职业养老金则定位于通过延期工资收入的方式为就业者提供更高水平的退休生活待遇，第三支柱个人养老金则重点通过税收优惠等制度化的安排以激励个人自愿进行退休储备。未来，应考虑逐步取消基本养老保险个人账户，建立完全意义上的现收现付模式的第一支柱，统一职业年金和企业年金为职业养老金制度，明确第二、三支柱养老金之间的转移接续和衔接机制，以探索三支柱养老金体系统筹衔接机制和具体路径，从而为完善和发展中国多支柱养老金体系提供理论参考和实践指导。
**关键词：**基本养老保险 职业养老金 个人养老金 全国统筹 税收优惠
一、 问题的提出
自工业革命后社会保障替代家庭保障以来，社会化的养老金制度历经了百余年的变革和完善，形成了一个由国家、社会和个人的多主体参与，财政、雇主、个人的多渠道筹资，公共管理、私人管理以及企业与个人决策相结合的多元化管理，包括政府主导的基本养老保险制度和市场主导的补充养老金制度的多元化模式。尽管在不同国家养老金制度选择不尽相同，但通过国家、社会、个人等诸多主体责任共担的三支柱养老金体系是共同的发展趋势[1]。其中，第一支柱是政府主导的基本养老保险，旨在为全体国民提供基本的退休生活保障；第二支柱是雇主主导的职业养老金，旨在通过延期工资收入的方式为就业者提供更高水平的退休生活待遇；第三支柱是个人主导的自愿参与的个人养老金，旨在通过税收优惠等制度化的安排，激励个人自愿进行退休储备，可以灵活地将全部国民纳入提高个人养老生活待遇的计划中，而不只局限于就业群体[2]。第二、三支柱最终的功能定位是为全体国民提供养老金制度参与机会，以实现更高水平的退休生活保障。
在中国，理论和实践很长一段时间以“多层次养老保险”作为中国养老金制度体系的发展目标。“多层次”实际上是强调以基本养老保险制度为主，其他制度补充为辅。这在20世纪90年代经济体制转型时大力建设基本养老保险制度以帮助国有企业转型的要求是适应的，并且，当时设计的制度的确是以“现收现付的保险制度”为理论基础的。但是，在人口老龄化的趋势下，养老金制度的战略重点必须转变，应当从“多层次”转向“多支柱”。“多支柱”与“多层次”不同，“多支柱”清晰地明确了各个支柱的性质和职能，明确了建设好不同支柱所需要的政策支撑和外部条件，要通过“多支柱”的共同努力，来应对人口老龄化挑战。从具体制度结构上来看，改革的战略任务是将现收现付的第一支柱基本养老保险制度回归“保基本”的职能；同时，加快积累型第二、三支柱养老金制度的建设，因为养老金积累需要时间，但现有时间窗口较短。因此，从“多层次”到“多支柱”成为重要的战略转型。
目前，中国已经建立起三支柱的养老金体系框架，但总体来看，三支柱的定位不够明确。中国多支柱养老金体系以第一支柱为主，第二、三支柱养老金制度发展不够充分，发挥的作用较为有限。为了进一步健全和完善中国多支柱的养老金体系，实现养老金体系的健康可持续发展，必须明确不同支柱在中国多支柱养老金体系中的功能定位，判断不同支柱养老金制度本身及相互协同发展所面临的困境与挑战，在此基础上，探讨养老金各支柱统筹衔接的路径，从而推动中国多支柱养老金体系的均衡发展。中国养老金体系包括城镇职工和城乡居民两种不同类型，因制度差异较大，本研究主要讨论的是面向城镇职工养老金体系。
二、 中国多支柱养老金体系功能定位
（一） 中国第一支柱基本养老保险制度功能定位
1. 满足国民基本养老收入保障的关键制度安排
养老金是指支付给劳动者用于退休或失去劳动能力后的定期或不定期现金流。其中，第一支柱基本养老保险制度是由政府立法实施的养老金制度安排，一般采取强制实施的方式。一般而言，基本养老保险制度由国家财政承担兜底责任，实施现收现付模式，具有一般公共服务的性质和较强的群体间收入再分配效应[3]，其核心功能在于保障老年人的基本生活需求[4]，并通过代际转移支付实现生命周期内的收入平滑[5]，即为国民的基本需求提供保障。
2. 实现全生命周期养老财富分配的有效路径
第一支柱基本养老保险制度一般是通过国家强制力建立并提供财政支持的制度安排，是人们年轻时预先积累的用于退休阶段的收入，目的是防范老年收入不稳定性和长寿风险，在实现收入再分配和保障社会公平方面具有重要作用[6]。通常而言，个人或单位在工作期间向基本养老保险体系中缴纳相应的社会养老保险费，筹集的费用往往用于当期退休群体的养老金待遇支付。当个人到达退休年龄后，如果满足相应的缴费时间等条件，则可以按月领取养老金待遇。这种模式通过年轻人和老年人的代际赡养关系将个人的养老财富实现了全生命周期的消费转移[7]，可以有效平衡个人在工作期间和退休期间的收入，从而保障退休后一定水平的生活质量。
（二） 中国第二支柱职业养老金制度功能定位
1. 满足国民日益增长的养老需求的有机组成部分
习近平在党的二十大报告中进一步明确：“我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[8]在养老领域也存在人民对美好的老年生活的向往与养老金供给的不充分之间的矛盾。随着中国经济社会的快速发展，人们对老年生活的需求已经不仅仅局限在基本生活保障的层面，开始向多元化养老需求转变，而这种转变的实现需要以配套的、不断增加的养老金待遇水平为基础。尽管中国城镇职工基本养老保险水平已经连续20年上调，但仍然难以满足国民的多元化养老需求。原因在于，基本养老保险制度的目标是“保基本”，如果仅以基本养老保险制度满足高水平的养老金需求，则一定会带来不可持续的风险。从国外经验以及中国实践来看，发展补充养老金制度是满足国民更高水平的养老金需求的重要手段。然而，长期以来，中国对于职业养老金的基本定位停留在“小补充”的层面，没有形成与基本养老保险制度类似功能的支柱性作用，实则是一种可有可无的制度安排。因此，国民养老金需求的满足仍依赖基本养老保险制度，导致财政压力连年增加的同时，也难以实现养老金水平的提升。
因此，为了更好地满足老年人多元化养老需求，必须通过多元化的渠道提高老年人的养老金待遇水平，这就要求重视职业养老金的支柱性地位，为职业养老金制度的发展营造良好的环境，通过加强税收优惠力度等方式激励不同性质的雇主建立职业养老金制度，为职工提供更高水平的养老金待遇保障。
2. 企业人力资源管理的有效工具
从国外经验来看，职业养老金制度之所以在不少国家取得了快速发展，其中一个重要原因是当经济发展水平相对较高、国民收入水平提高后，逐渐产生基本生活保障需求外的高层次需求，企业的纯货币工资的激励效果开始弱化，员工福利等的激励效果开始体现，此时在国家激励机制的作用下，企业有动力大力发展职业养老金制度。过去十余年间，尽管中国开始探索职业养老金制度，但发展十分缓慢，其中的重要原因：一方面，中国经济发展水平还不是太高；另一方面，中国劳动力市场供给充足，企业对吸引人才、留住人才的激励动力不足。目前，中国经济发展水平有了较大幅度的提升，国民的养老需求也逐步增加；同时，随着中国人口老龄化的不断加深，劳动力供给下降，企业对劳动力的需求相较于以前迫切。在这种情况下，将职业养老金定位于企业人力资源管理的有效工具[9]，通过税收优惠等激励措施鼓励企业建立不同类别的职业养老金制度，成为企业吸引人才、留住人才的重要优势。因此，中国职业养老金制度发展过程中应不断注重其在企业人力资源管理中的重要功能，引导企业通过该功能的发挥，实现企业人力资源的稳定性的同时，提高职业养老金的参与率并拓展退休人员的养老金收入来源。
3. 平衡养老金体系与财政压力的重要支撑
目前，国民日益增加的养老金待遇需求集中在基本养老保险制度上，基本养老保险制度“保基本”的制度目标与不断增长的养老金待遇需求存在较大矛盾，从长期来看，将给基本养老保险制度带来较大的财政压力，影响基本养老保险制度的可持续发展。职业养老金作为养老金体系中雇主责任的重要体现，通过雇主主导的制度安排的发展，可以有效提高国民的养老金待遇水平，从而为不断增加的养老金待遇需求降温，推动整个养老金体系的有效平衡，实现政府、雇主等不同主体的责任分担，化解不断增加的财政压力[10]。因此，中国的职业养老金制度的发展，还应定位于养老金体系的有机组成部分，成为平衡养老金体系和缓解财政压力的重要支撑。
（三） 中国第三支柱个人养老金制度功能定位
1. 为灵活就业及无工作者参加更高水平养老金提供制度保障
第三支柱个人养老金制度的重要功能之一，在于将灵活就业及无工作者纳入制度化的补充养老金体系中来。补充养老金制度包括雇主主导的职业养老金制度和个人主导的个人养老金制度，雇主主导的职业养老金制度的一个重要局限就是无法将灵活就业及无工作者纳入制度体系中来，无疑会将部分群体排除在制度化的补充养老金体系之外。个人养老金制度则是以个人为主导，不受工作情况等不同条件的制约，可以将有意愿的群体通过不同的激励手段纳入制度中来[11]，以实现第二、三支柱养老金制度各有侧重，从而推动中国补充养老金体系的完善。
2. 作为激励个人养老储备的有效工具
个人养老金制度的发展激励国民形成长期养老规划，同时还可以通过科学的制度设计，兼顾国民短期资金需求。个人养老金制度鼓励个人在工作期间根据自身情况，及早地制定养老储蓄规划，使个人在年老时经济保障较为充分。个人养老金制度是个人自愿建立、自己缴费形成的完全积累型制度，资产归属个人所有。个人在退休后才产生真正的养老金领取需求，在此前几十年的工作阶段，资金处于逐步积累状态。而在此过程中，个人难免面临一些特殊的情况或经济难题，如紧急的大额医疗支出、首套房购房支出、子女教育支出等。为了兼顾上述需求，增加制度吸引力和灵活性，国际上不少国家探索个人养老金制度发展，允许个人在特殊情况下申请临时支取前期积累的养老资产，并在一定时期内将提前支取的养老金补回原来账户，从而在满足国民长期养老规划的同时，兼顾个人短期需求，使得个人养老金制度成为国民的以养老为主的综合性支持账户。
三、 中国多支柱养老金体系现实困境
中国已经初步建立一个覆盖范围广泛、多主体参与的规模庞大、制度复杂的多支柱养老金体系。但总体来看，中国多支柱养老金体系仍面临一系列挑战，尤其是在人口老龄化风险加剧的背景下，中国多支柱养老金体系存在长期的供需矛盾，最突出的挑战是养老金体系的结构性失衡，第一支柱基本养老保险“一支独大”，第二、三支柱养老金积累有限。为更好地探究中国多支柱养老金体系的现实困境，进行中美三支柱养老金体系结构的比较，如表1所示。由表1可知，中国第一支柱已实现制度全覆盖，群体覆盖面也近90.00%，并积累了6.36万亿元（截至2023年底）的基金累计结余 ①，在覆盖面上基本与美国第一支柱持平；然而，中国第二支柱覆盖面仅占第一支柱的13.70%，其中，机关事业单位职业年金占多数且规模已基本饱和，而企业年金参保动力不足，近年来增长几乎停滞，远低于美国第二支柱约60.00%的职业养老金覆盖面；此外，中国第三支柱建立不久，处于制度发展初期，开户规模约7000万人，但实际缴费人数仅1100万人左右，覆盖面几乎可以忽略不计，而美国第三支柱已实现了48.5%的覆盖面。从资产规模来看，截至2023年底，中国养老金资产总规模超13万亿元，第一支柱（含社保基金）占比近一半，而同期同口径美国的养老金资产中，第一支柱占比仅为6.25%。尽管中国与美国在经济发展阶段、文化背景等方面存在较大差异，但从养老金体系设计的基本理念和思路来看，二者具有共同发展趋势，因此中国或可参考借鉴美国养老金制度。总体来看，在中国养老金体系中，由于第一支柱基本养老保险“一支独大”，第二、三支柱养老金制度发展缓慢，仅覆盖了极少数群体，结果是基本养老保险承担大部分养老责任，退休人员也将养老待遇完全依托第一支柱制度，长此以往，国家财政将面临较大压力。
除结构性矛盾以外，各支柱还面临一系列制度管理困境，导致中国现行养老金体系存在公平性差、可持续性弱和充足性不够的多重挑战。
（一） 制度分割与碎片化带来了养老金体系的公平性问题
中国的养老金体系是在经济体制转型过程中逐步建立起来的，制度建立初期带有较大的工具性色彩，并通过不断地修补和完善形成了当前的养老金体系。制度建立初期缺乏顶层设计，导致养老金体系呈现制度的多重分割和碎片化，存在一系列公平性问题。近年来，随着基本养老保险制度全覆盖的实现和城乡居民基本养老保险制度整合的推行以及机关事业单位养老保险制度并轨，养老金体系公平性问题得到了一定程度上的缓解，但由于系统性问题的存在，养老金体系公平性问题依然严峻。第一，区域之间不公平。中国基本养老保险全国统筹目标尚未实现，由于经济发展水平、人口结构等差异的存在，一些地区出现大量养老金结余，而另一些地区养老金缺口较大，难以在大范围内通过大数法则分散风险。第二，性别之间不公平。相较于男性，女性退休时间早，工作年限和缴费年限短，养老金积累较少，导致养老金待遇水平相对较低，存在一定程度上女性参保权利的不公平。第三，代际之间不公平。在中国养老金制度“社会统筹+个人账户”模式改革过程中产生了大量的转轨成本，但由于该成本没有得到很好的解决，在当期发放“老人”和“中人”养老金时，挪用了“新人”积累的养老金，造成了个人账户空账，这一问题使得养老保险责任后移，形成了代际之间的不公平。近年来，尽管中国不断探索做实个人账户，但仍抵不住社会统筹账户大量的借支。2010—2015年城镇职工基本养老保险个人账户基金变化与养老金规模变化，如表2所示。
由表2可知，截至2015年底 ②，城镇职工基本养老保险个人账户的记账额达到了47144亿，而在一系列因素的影响下，做实个人账户的规模在2015年还出现了下降，做实额仅为3274亿元，空账额为43870亿元。“空账”长期实行的一年期记账利率为积累制的养老金带来较大的效率损失。2016年，国家明确了个人账户记账利率为8.31%，此后直至2022年记账利率均维持在6%—9%之间，2023年调整至3.97% ③，降幅较大但仍高于银行同期定期存款利率。较高的记账利率会导致空账额进一步加大，而且这些记账最终是需要支付的，这使得在未来人口老龄化进一步深化过程中将面临较大的风险。
（二） 养老金缺口和结构不合理制约了养老金体系的可持续性
随着人口老龄化的不断加深，养老金体系面临越来越严峻的挑战，影响着养老金体系的可持续性，问题主要集中于城镇职工基本养老保险。
从支付能力来看，城镇职工基本养老保险整体可支付月数逐步下降。根据历年中华人民共和国人力资源和社会保障部（以下简称“人社部”）统计公报数据计算，城镇职工基本养老保险累计结余可支付月数变化，如图1所示。由图1可知，城镇职工基本养老保险的可支付月数从2011年的18.33个月下降至2023年的11.98个月，整体可支付月数不足1年，降幅较为明显。
从财政补贴来看，城镇职工基本养老保险对财政补贴的依赖度逐步加深。近年来，城镇职工基本养老保险支出增速高于收入增速，财政补贴规模逐步加大，占城镇职工基本养老保险总收入的比例也逐步提升至20%左右水平。如果扣除财政补贴，实际从2014年起城镇职工基本养老保险便已出现年度征缴收支缺口 ④。从各省内部运行情况来看，不同省份养老金可持续性差异明显，地区结构性矛盾较为突出。广东、北京等地由于养老金历史负担较轻、制度赡养率较低，财务可持续性较强，可支付月数较多。而东北三省、内蒙古等地的人口外流等原因，导致人口老龄化问题较为突出，财务可持续性压力相对较大。
（三） 养老金水平持续低位影响了养老金的充足性
在现行养老金体系中，基本养老保险定位于保障退休人员基本生活，企业年金制度则是基本养老保险的补充。因此，基本养老保险设定的替代率水平较低，为社会平均工资的59.2% ⑤。但由于企业年金制度覆盖面十分有限，占比仅为基本养老保险参保人数的10% ⑥，而且人均资金积累不多，大部分职工仍依靠基本养老保险保障退休生活。根据历年人社部统计公报数据计算，城镇职工基本养老保险替代率水平变化趋势，如图2所示。由图2可知，在制度建立之初，城镇职工基本养老保险替代率相对较高，维持在70%左右；而2000年后，城镇职工基本养老保险替代率持续下降，从1997年的76.35%下降到2023年的36.31%，中国城镇职工基本养老保险替代率水平低于国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定的55%养老金替代率警戒线。可见，尽管经过连续十余年的养老金待遇调整，城镇职工基本养老保险替代率仍然处于较低水平，退休职工基本生活保障面临较大风险。
四、 中国多支柱养老金体系发展走向与责任架构
（一） 养老金体系由“强政府+弱市场”走向平衡的必然性
1. 养老金体系“强政府+弱市场”的产生
从养老金体系的构成来看，目前，政府主导的基本养老保险“一支独大”，雇主和个人作为市场主体主导的第二、三支柱养老金制度进展缓慢，反映了养老金体系“强政府+弱市场”的重要特征。就中国经济社会发展历程和养老金体系改革的发展阶段而言，养老金体系“强政府+弱市场”的形成具有必然性和合理性。
中国养老金体系的改革和变迁同经济社会转型的历史过程是一脉相承的。第一阶段为1997年以统一城镇企业职工基本养老保险为标志的初建期，主要解决当时养老体制与经济体制改革不相配套的问题，重点是建立城镇企业职工基本养老保险保障机制；第二阶段为以2009年和2011年先后推出城乡居民养老保险为标志的制度扩展期，主要解决养老金制度覆盖面问题；第三阶段为机关事业单位和城镇企业职工基本养老保险制度并轨时期，主要解决制度的公平性问题。总体来看，第三阶段对中国养老金体系而言，是解决“有无”和“公平性”的问题，由此政府主导的养老金制度的必然性就凸显出来，因为在既定的行政体制下，只有政府才有能力整合不同方面的资源，推动新旧制度的变迁，打破制度缺失的局面，就这方面而言，政府比市场的力量更有效。如果第三阶段以市场为主导，则很难解决弱势群体的基本生活保障，而政府主导的养老金制度则可以通过发挥其再分配功能，为全体国民，特别是弱势群体提供基本保障。随着中国政府主导的基本养老保险制度“保基本”的功能的实现，以及长期以来人们对政府协调关系的依赖，导致市场机制在中国养老金体系的前一段发展过程中力量相对较弱，从而产生“强政府+弱市场”的局面。
2. 养老金体系政府与市场走向平衡的必然性
随着经济社会的快速发展，“强政府”的角色在养老金体系建设过程中面临诸多难题。一方面，经济快速发展推动了国民的养老需求不断上升；另一方面，人口老龄化的加剧和老年群体的不断扩大，为基本养老保险制度的收支平衡带来较大压力。在此背景下，“强政府”在满足老年人养老金需求的过程中面临可持续性的挑战。
在中国市场经济逐步推进、市场在资源配置中的决定性作用日益突显的背景下，市场在中国经济发展中的重要性不断提升，其功能也日益完善。因此，中国养老金体系改革应进一步延续与经济社会发展阶段相适应的原则，积极推动养老金体系建设中市场角色的培育，对养老金体系中市场角色的定位进行系统谋划，努力构建政府与市场互动的格局，实现政府与市场责任分工明确、保障目标多元化、满足不同群体需求的养老金体系。具体而言，政府的主要职责是为全体国民，尤其是弱势群体，提供满足其基本生活水平的养老金待遇，并对整个养老金体系进行监管，保障参保人的合法权益；同时，鼓励市场功能的发挥，通过政策激励市场化的职业养老金制度和个人养老金制度发展，推动资源的有效配置，这一目标的实现需要政府与市场的有效合作、相互补充并走向平衡。
（二） 第一支柱基本养老保险制度：政府主导，市场参与
在中国多支柱养老金体系中，基本养老保险制度是由政府主导的，政府在基本养老保险制度建设过程中，不仅承担着制度建设和运作规范制定的责任，还对整个基本养老保险制度的长期可持续发展担负着财政兜底的责任。因此，在基本养老保险制度中：一方面，政府要综合整个人口结构变化、经济发展阶段和社会变迁等多方面的因素，构建一个更加高效、平衡的基本养老保险制度架构；另一方面，要不断通过财政划拨、财政预留等方式为应对基本养老保险制度长期可持续发展可能面临的挑战作好准备，以保障基本养老保险制度的有效运行。
除了政府的主导作用，市场在基本养老保险制度建设中也需要承担不可忽视的责任。一是雇主或个人的缴费责任，基本养老保险制度通常采取现收现付的筹资安排，即在职一代人缴费供养退休一代，其实现路径是通过雇主和个人缴费责任的履行，因此，雇主或个人在基本养老保险制度运作过程中肩负着缴费责任。二是市场化的金融机构有参与基本养老保险基金的投资运作的责任，尽管基本养老保险制度采取的是现收现付模式，但在很多情况下，养老金在实际运作过程中往往会有一部分结余，这部分资金的保值增值则是金融机构发挥其投资运作特长的重要体现。
（三） 第二、三支柱养老金制度：市场主导，政府引导和监管
中国第二、三支柱养老金制度包括职业养老金制度和个人养老金制度两项安排，其中职业养老金制度由雇主主导建立，个人养老金制度则由个人自愿选择，二者分别由雇主和个人两大市场角色为主导。
在制度建立过程中，雇主肩负着建立和选择职业养老金制度的重任，个人则需要自主选择相应的养老金产品，两项制度的建立和参与均带有自主性和自愿性。在投资运作过程中，雇主在职业养老金制度中作为委托人有选择受托人等方面的责任，个人则对于投资方案和投资组合的选择权有着相应的责任。
除了市场的主导作用，政府在补充养老金制度中也发挥着重要的引导和监管的作用，是补充养老金制度有序发展的保证。一方面，政府通过制定适当的财政和税收支持政策，对补充养老金制度的发展发挥着引导作用；另一方面，政府需要对补充养老金基金运作过程、税收优惠政策的实施、账户的管理等方面进行监管，以保证制度的公平性以及参保人权益的实现。
五、 中国多支柱养老金体系统筹衔接的思考
（一） 探索基本养老保险筹资和待遇支付方式改革
1. 在做实缴费基数的基础上适当降低缴费率
目前，政策规定基本养老保险缴费基数可在当地社会平均工资的60%—300%之间确定 ⑤，许多用人单位就以最低水平确定缴费基数以降低缴费压力。在基本养老保险制度下，应消除当前基本养老保险缴费基数不实的问题，否则养老金收支将受到较大影响，也不利于真实评估养老金运行情况。
从中国实际情况来看，上述问题的解决方法：一是优化征缴管理体制。一般而言，税务部门掌握的用人单位工资情况更为真实可信。目前，较多地区社保缴费由人社部门负责，而用人单位往往向税务部门和人社部门提供不同的职工工资水平记录。建议从政策上规定用人单位社保缴费基数与纳税基数必须保持一致，以此确保征缴基数的真实性。二是建立激励机制。许多国家的养老金计发一般以工作期间工资最高的若干年平均工资为基数。例如，以工作40年间工资最高的10年的平均水平计算养老金。在这种制度设计下，缴费基数与养老金待遇存在正向关联，能够激励多缴多得。建议在基本养老金待遇计发中，强化个人缴费与待遇计发之间的正向激励，这就需要完善缴费记录。实现缴费基数的真实性，意味着缴费效率提高，在此基础上可逐步从单位16%的缴费率逐步降至14%，甚至12%，从而为降低单位缴费负担提供可能。
2. 推进全国统筹，解决基本养老保险收支不平衡
第一，统一基本养老保险制度参量。统一的基本养老保险缴费基数、缴费率、待遇计发办法等是基本养老保险制度全国统筹的前提和基础。需要借鉴省级统筹过程中积累的经验，按照支出项目、待遇计发、基金上解、预算编制和业务规程等从国家层面给出统一的指导意见和时间表。同时，还需考虑渐进式延迟法定退休年龄方案中提出的逐步将最低缴费年限提高至20年可能带来的弃保、断保问题。
第二，改变统账结合“混账管理”的模式。社会统筹账户和个人账户分属两种不同的养老金制度模式，其建立之初的目标是希望实现公平和高效的共同目标，但在实际运作过程中二者没有严格独立管理，导致个人账户空账，不利于基本养老金全国统筹目标的实现[12]。当前个人账户私人属性已不明显，当个人账户在参保人未领完养老金离世时可继承；同时，当个人账户的积累额领取完毕之后，仍可继续领取。当前个人账户60岁时的计发月数为139个月 ⑤，而实际全国平均的预期寿命已达79岁 ⑦，意味着大多数参保人领取个人养老金待遇都会超过本人实际积累额，进而会进一步加剧社会统筹账户的收支平衡压力。未来可考虑借鉴国际经验，不再设置基本养老保险的个人账户，将个人缴费部分和单位缴费部分均纳入社会统筹账户实现真正意义上的现收现付。结合这一制度的历史背景，可以考虑“新人新办法，老人老办法”，建立过渡机制；同时，还可考虑在新制度中降低个人缴费标准，鼓励个人将降低的缴费通过第二支柱或第三支柱参与到养老金制度建设中，以便在理顺机制的同时保障个人合法权益。
第三，建立统一监管和经办机构垂直管理体制。探索实行社会保险经办机构垂直管理，统一基本养老保险业务经办规程和管理制度，全国执行统一的数据标准、使用统一的应用系统，由人社部统一监管养老金制度运作，省级人社厅根据其财政责任承担相应的监管责任，地市级及以下人社局负责执行，提高养老金基金运作效率。
第四，建立全国统一的养老保险经办管理和信息管理系统。与基本养老保险全国统筹“六统一”要求相结合，按照中央统一要求，将各地方相互分割的养老保险信息系统进行升级改造，联网对接，形成各类信息资源统一向中央信息系统整合。依托该信息系统，人社部可以及时准确了解全国养老保险的信息，可以有效规范和监控全国统筹运作的状态。
3. 改革基本养老金计发办法，实现激励与再分配融合
第一支柱的核心功能之一是实现收入再分配，主要体现在养老金给付方式上。目前，基本养老保险社会统筹部分养老金以本人退休时当地上一年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满１年计发１%。这种计发方式下，养老金待遇与当地社会平均工资相关联，能在统筹区域内实现一定社会再分配。但是，由于不同区域的社会平均工资不同，各统筹区域间参保职工的养老金待遇相差悬殊，在统筹区域间没有任何社会再分配功能，这也是当前职工养老保险转移困难的根本原因。
因此，应对基本养老金计发方式进行改革，在更大范围内实现收入再分配，并解决养老保险的可携带性问题。可参考美国第一支柱养老保险——老年、遗属和伤残保险（old-age, survivors, and disability insurance, OASDI）计划的养老金计算办法。首先，OASDI计划的养老金只与参加者本人的平均指数化月工资有关，与居住地的社会平均工资没有关系，与在何地缴费何地领取也没有关系，因此参保人退休后的养老金待遇不会因为居住地变化而产生差异，不存在养老金转移问题。其次，OASDI计划的养老金按照平均指数化月工资的不同水平进行分段分比率计算，表现出较好的再分配效果，具体而言，如果参保人平均指数化月工资较低，养老金给付比例就较高；如果参保人平均指数化月工资较高，养老金给付的比例就越低。因此，OASDI计划的养老金待遇水平仅与个人平均指数化月工资挂钩，与“当地社会平均工资”脱钩，避免因为与各地平均工资挂钩产生的区域差异；计发时根据平均指数工资进行分段、分比率发放，那么高工资者养老金替代率水平相对较低，而低工资者养老金替代率水平相对较高，实现不同收入者之间的收入再分配。
4. 完善养老金待遇科学调整机制，平衡养老金待遇
选取全国物价消费指数（CPI）增长率作为中国养老金待遇调整。CPI是社会经济发展的“晴雨表”，是市场经济活动与政府货币政策的重要参考指标，CPI增长率与经济增长存在长期的均衡关系，GDP增速与CPI增速呈现同向性变动的特点[13]，并且在经济发展中发挥重要的调节作用，作为反映居民家庭一般所购买的消费商品和服务价格水平变动情况的宏观经济指标，它是度量一组代表性消费商品及服务项目的价格水平随时间而变动的相对数，反映居民家庭购买消费商品及服务的价格水平的变动情况。从国际养老金待遇调整的趋势看，在人口老龄化的超高压力下，调待也有与物价挂钩的倾向[14]。
CPI在实际应用中发挥着诸多作用：一是可以度量通货膨胀，通常以CPI增长率衡量通货膨胀程度[15]；二是可以反映货币购买力变动，CPI上涨，货币购买力下降，反之上升，即CPI的倒数就是货币购买力指数；三是可以反映对职工实际工资的影响，CPI的上升意味着职工实际工资的减少，反之上升，CPI借此将名义工资转化为实际工资；等等。
通货膨胀将严重影响老年人的生活质量。通货膨胀将导致老年人手中养老金实际购买力的下降，进而影响老年人的消费结构层次，减少老年人对物品与服务的购买数量，降低老年人的消费品质，甚至最终改变老年人的生活方式[16]。通货膨胀的存在将导致养老金难以保障并维持老年人的基本生活水平。
为了积极应对通货膨胀并避免其带来的损害，养老金待遇的调整办法应与物价建立直接的关联。将CPI增长率作为养老金待遇调整的参考依据，即以CPI增长率作为养老金待遇调整比例。具体而言，物价上涨的指数应当作为养老金待遇调整的法定指标，即应当通过养老金待遇增长将物价上涨的损失弥补回来，保障靠养老金为生的老年人实际收入不下降，生活水平不降低。为了抵御通货膨胀风险，依据CPI增长率调整养老金待遇，使基本养老金免受侵蚀，确保基本养老金的实际购买力不下降。因此，建议以全国CPI增长率作为养老金待遇调整比例。
同时，老年人有分享经济社会发展成果的权利，因此，在以物价作为养老金待遇调整的基础上，可综合考虑GDP增长情况，当GDP增长超过一定幅度（触发调待标准）时，可在物价的基础上加权GDP增长幅度作为当年总的调待标准，以保障老年人分享经济社会发展成果的权利及其基本生活水平。
（二） 将职业年金和企业年金统一为职业养老金制度
职业年金是2014年10月1日开始正式实施、为配合机关事业单位养老保险制度改革而设立的，旨在提高机关事业单位人员退休生活待遇的第二支柱职业养老金制度，采取自动建立的方式、单位和员工共同缴费。其中，对单位缴费而言，财政全额供款的单位缴费采取记账方式，非财政全额供款的单位缴费采取实账积累，所有实账缴费均进入个人账户，记账缴费也在个人账户进行记录。鉴于职业年金本身的特殊性，本研究没有重点阐述职业年金的发展问题；但由于职业年金和企业年金在制度建设方面具有一定的相似性，二元的制度发展不可避免又会带来新的双轨制结构。因此，本研究对职业年金和企业年金合并为职业养老金制度提出一些初步思考。
1. 职业年金和企业年金具有共同的筹资结构与制度属性
总体来看，职业年金和企业年金都是以雇主为主导的第二支柱职业养老金制度，目标是向雇员提供更高水平的退休保障待遇，且单位雇员的缴费均进入个人账户，二者的制度属性完全一致。此外，二者的筹资结构也一致，职业年金中单位缴费比例为本单位工资总额的8%，个人缴费比例为本人缴费工资的4%，《企业年金试行办法》（中华人民共和国劳动和社会保障部令第20号）明确规定了企业缴费不超过上年度职工工资总额的1/12，企业和职工个人缴费合计不超过上年度职工工资总额的1/6。2017年，人社部、财政部联合发布《企业年金办法》（中华人民共和国人力资源和社会保障部、中华人民共和国财政部令第36号）调整了企业和个人缴费比例，基本形成了同职业年金相同的筹资比例，二者具备统一的制度基础。
2. 职业年金和企业年金并轨有利于制度公平性的实现
职业年金的建立是在机关事业单位养老保险制度同城镇企业职工基本养老保险制度并轨的情况下，为避免机关事业单位职工退休生活水平下降而建立的养老金制度安排，采取的是强制性的方式。而同样作为城镇职工基本养老保险制度补充功能的企业年金制度则采取的是自愿性的方式，在税收优惠力度不足等因素的影响下，发展缓慢，在这种背景下，不可避免地再次形成制度的不公，导致新的“双轨制”。因此，逐步探索将具有相同制度属性和筹资结构的职业年金和企业年金进行合并，有助于养老金体系公平性目标的实现。
3. 职业年金和企业年金统一为职业养老金的路径选择
目前，尽管职业年金和企业年金在制度属性和筹资结构方面具有共性，但二者之间无疑还存在较大的差异，例如职业年金强制性和企业年金自愿性、职业年金中全额供款单位记账和企业年金的完全实账等差异，如何通过求同存异实现制度的有效合并，必须循序渐进，分步实施。
第一，在完善企业年金制度发展的内外部环境的基础上，逐步引入自动加入机制，形成准强制性的企业年金制度。企业年金内外部环境的建设包括：基本养老保险费率的下调以及“五险一金”降低缴费的安排，税收优惠幅度的提升，投资运营机制的完善，等等。
第二，适时明确财政全额供款机关事业单位缴费实账积累，避免长期虚账模式带来的系列问题，形成职业年金和企业年金真正的完全积累制的制度构造。
第三，将职业年金和企业年金的名称统一为“职业养老金”，在统一初期继续保持职业年金和企业年金的独立核算和运营，逐步打通二者之间转移接续的通道，形成二者自由转移接续的机制；同时，逐步统一职业年金和企业年金税收优惠的标准和幅度，并设定统一的税收优惠限额标准。
（三） 注重基本养老保险与职业养老金及整个社会保障体系的协调发展关系
1. 协调基本养老保险和职业养老金的替代率组合
基本养老保险制度和职业养老金制度分别作为养老金体系中政府和雇主主导的重要支柱，必须统筹协调二者的基本关系。基本养老保险制度的功能是为老年人提供“保基本”养老金待遇，职业养老金则是依托职业发展提供的更高水平的养老金待遇，在制度的发展过程中，二者的关系和定位必须明确。其中，作为协调二者关系的一个重要方式就是明确基本养老保险和职业养老金的替代率组合。由上文分析可知，通过整个养老金体系的目标安排，基本养老保险的目标替代率可以设定为40%，保障国民基本的养老生活水平，职业养老金的目标替代率可以设定为20%，为雇员提供依托职业发展的补充养老金待遇，从而通过国家与市场的有机组合，实现养老金体系的协调发展。
2. 适当降低基本养老保险缴费率，为职业养老金发展预留空间
目前，中国第二支柱职业养老金制度发展缓慢的原因不仅在于职业养老金的定位不够明确，而且在一定程度上也是由于第一支柱基本养老保险名义缴费率偏高引起的。近年来，随着中国经济发展进入新常态，在企业利润不断压缩的背景下，国家开始探索降低社会保险费率的政策措施。2015年，国务院先后下调失业、工伤、生育三类共计1.75个百分点 ⑧。2016年，根据人社部、财政部发布的《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号），对企业职工基本养老保险单位缴费比例超过20%的省份，将缴费比例降至20%；单位缴费比例为20%且2015年底基金累计结余可支付月数超过9个月的省份，可以阶段性降低至19%。2019年，《国务院办公厅关于印发降低社会保险费率综合方案的通知》（国办发〔2019〕13号）明确，自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险（包括企业和机关事业单位基本养老保险，以下简称“养老保险”）单位缴费比例。各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团养老保险单位缴费比例高于16%的,可降至16%；目前低于16%的，要研究提出过渡办法。
实际上，中国基本养老保险名义缴费率偏高，实际缴费率因缴费基数不实并不高，同时，由于中国基本养老保险基金统筹层次低，不同地区因为制度赡养率差异，缴费率存在较大的不同，如浙江、广东等地因大量年轻劳动力的涌入，制度赡养率低，基金有大量结余，因此这些地方缴费率远低于其他地区，从而带来了不同地区和企业之间的不公平，也不利于制度的可持续发展，这在很大程度上是由于统筹层次过低引起的。因此，为了更好地实现基本养老保险制度和职业养老金制度的功能定位，实现政府和市场责任的分担，中国应逐步对养老金体系进行参数改革，尽快实现基本养老保险基金全国统筹；同时，可以通过加强制度精算，在保障一定的替代率的前提下，适当降低基本养老保险的单位缴费率提高制度的运作效率，为职业养老金制度的发展预留相应的发展空间。
3. 进一步合并社会保险项目，提高社会保险制度的运作效率
从制度规定上来看，中国社会保险的名义缴费率远高于世界上其他大多数国家的缴费水平，如果按照制度规定来缴费，对企业而言是一笔相当成本和负担。但在实际缴费时，大多数企业和个人并不以其真实的缴费基数来缴费，而是根据各地规定40%—60%的社会平均工资的缴费下限来缴费，从而大幅降低了事实上的缴费率。这在很大程度上是由于制度设计不合理的因素造成的，其中一个重要问题在于制度设计复杂、类别偏多。总体来看，中国的社会保险项目包括五项，即养老保险、医疗保险、生育保险、工伤保险和失业保险，从国外来看，大部分国家的社会保险制度主要包括养老保险、医疗保险和失业保险三种，设计简单的制度不仅可以更好地让公众理解，且可以提高制度的运作效率，降低企业和个人负担。
2017年，国务院发布的《生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案》（国办发〔2017〕6号），正式提出生育保险和职工基本医疗保险制度实施合并，开启了合并优化制度的先河，为制度运行的效率提升提供了有效保障，也在一定程度上降低了企业负担。同样，工伤保险同生育保险具有类似性，具备同医疗保险合并的可行性。因此，应在生育保险并入职工基本医疗保险的试点经验逐步完善的情况下，进一步探索工伤保险同医疗保险的合并。但值得注意的是，生育保险和工伤保险不仅涉及生育医疗和工伤医疗，还需要支付与就业相关的生育津贴和工伤补偿，且生育津贴和工伤补偿占据了生育保险和工伤保险支出相当大的比例，如果这些支出完全由医疗保险支出，将会给医疗保险带来相当大的风险。因此，建议将生育保险和工伤保险中医疗相关的支出由医疗保险负担，而与就业相关的生育津贴和工伤补偿则由失业保险承担，因为生育和工伤期间未就业，由失业保险承担相应的补偿也具有内在合理性。综上所述，通过将生育保险和工伤保险进一步整合到医疗保险和失业保险中，可以有效提高制度的运行效率，在此基础上降低企业缴费1%—1.5%，降低企业缴费负担。
4. 适时合并住房公积金和职业养老金，发挥雇主缴费的最优效用
住房公积金制度是中国在20世纪初，为了适应住房制度改革、实现住房分配货币化而建立的一项由国家、集体和个人责任共担的强制性住房储备金制度，目的是解决城镇职工住房问题。同时，当职工在职时住房公积金尚未消费完毕的，退休后也可以提取，承担了一定的养老职能[17]。总体来看，中国住房公积金制度为职工住房消费需求的满足发挥了一定的效用，但中国住房公积金制度也存在一系列的问题。一方面，住房公积金在5%—12%的缴费区间内容易产生两极分化，高收入群体可以在税收优惠的支持下积累更多资金且享受更多的低息贷款，造成制度不公；另一方面，住房公积金账户存款利率为一年期定期存款基准利率，运作效率低下。
从国外经验来看，大多数国家都没有专门针对住房问题建立相应的制度安排，更多的国家通过与养老金制度的结合，实现相应的住房保障职能，如美国401K计划专门设计了针对个人在购买首套房、租房等困难时可临时支取养老金的制度安排。中国住房公积金制度相较于职业养老金制度而言，也具有一定的后端养老的功能，但住房公积金制度目前的运作效率低下，可探索将住房公积金制度同职业养老金制度合并，当个人面临购买首套房、租房等特殊困难时，可临时提取养老金，实现养老和住房功能的有效结合。住房公积金和职业养老金制度合并，其一，可以提高职业养老金制度的吸引力，增加制度的覆盖面；其二，可以通过市场化运作可以提高制度的运行效率；其三，可以通过制度的有效整合，减轻单位的负担，发挥雇主缴费的最大效用。
（四） 明确第二、三支柱养老金之间的转移接续和衔接机制
1. 个人养老金账户可以作为职业养老金转移的归集账户
从目前来看，中国第一支柱基本养老保险转移接续已经趋于常态化，第二支柱的职业养老金却面临职业转换过程中的转移接续问题，其中企业年金是企业主导，自愿建立；职业年金针对机关事业单位职工带有一定的强制性。当职工从有职业养老金的单位流动到没有职业养老金的单位时，其职业养老金账户的基金无法随之转移积累，在很大程度上会影响参保职工权益。第三支柱个人养老金则以个人为主导，自愿建立的个人账户制养老金，当参加者在工作变动或者退休时，可以将第二支柱职业养老金转移到第三支柱个人养老金账户，这也是世界各国在第三支柱制度设计中的普遍做法。将第三支柱作为补充养老金的归集账户[18]，能够增强补充养老金制度便利性，更好地保障参加者权益。
2. 第二、三支柱养老金的税收优惠额度实现共享
第二、三支柱养老金制度均是基本养老保险之外，为提高国民退休生活保障待遇的重要补充养老机制。其中，职业养老金制度以雇主为主导，国家通过税收优惠进行激励，企业参加职业养老金采取的是自主建立原则，其享受税收优惠的前提是雇主建立了职业养老金制度；个人养老金制度则以个人为主导，个人可自愿参加，国家采取税收优惠或财政补贴的方式进行激励，任何个人都可以自愿参加个人养老金，享受相应的税收优惠。在这种情况下，对参加了职业养老金制度的个人而言，不仅可以享受职业养老金带来的税收优惠，还能参加个人养老金享受相应的税收优惠。这在很大程度上不利于对那些没有参加职业养老金的个人形成激励，也不利于其为自身进行更多的养老储备。因此，从发展补充养老金制度、提高全体国民的退休储备和减轻基本养老保险压力的角度出发，可以通过将第二、三支柱税收优惠进行打通，将职业养老金和个人养老金的税收优惠额度实现共享[19]，即对于没有参加职业养老金的个人可以在参加个人养老金时，享受职业养老金和个人养老金合计的税收优惠限额，从而保证制度的公平性的同时，增加第三支柱个人养老金的吸引力，也有利于增加个人的养老储备，提高全体国民的养老金待遇水平。
注释：
①数据来源于《2023 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。
②2015年后国家不再公布个人账户空账额，但从影响个人账户空账额的因素来看，空账额在持续增长。
③数据来源于人社部办公厅、财政部办公厅历年公布的城镇职工基本养老保险个人账户记账利率等参数的通知。
④根据历年人社部统计公报和财政部年度决算数据计算。
⑤参见：《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）。
⑥根据《2023 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》数据计算。
⑦2025年3月9日，国家卫生健康委员会主任雷海潮在全国两会民生主题记者会上介绍。
⑧2015年2月27日，人社部、财政部发布《关于调整失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2015〕24号），从2015年3月1日起，失业保险费率暂由现行条例规定的3%降至2%；2015年6月24号的国务院常务会议决定，从当年10月1日起，中国的工伤保险平均费率将由1%降至0.75%，生育保险费率从不超过1%降到不超过0.5%。
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来源 | 北京航空航天大学学报社会科学版
排版丨韩梦楠、范煜茹
责编丨曲悦
审核丨魏晨阳
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